O Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, - PRONASCI, instituído pela Lei nº 11.530/07 e alterado pela Lei nº 11.707/08, destina-se a articular as ações de segurança pública para a prevenção, controle e repressão da criminalidade, estabelecendo políticas sociais e ações de proteção às vítimas, sendo esse estruturado no Plano Plurianual 2008-2011 com previsão anual de alocação no Orçamento Geral da União de R$ 1,4 bilhão.
O PRONASCI, segundo publicação da FGV, Pronasci em números, 2009, teve a sua dotação inicial na Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2008, no valor de R$ 1.404.190.724,00. Durante sua execução ao longo do exercício de 2008, ele foi alterado por créditos adicionais, restando R$ 1.132.388.087,00.
O projeto visa à emancipação dos segmentos da população jovem, vítima de violência e em situação de risco, nas regiões metropolitanas, através da integração, de médio e longo curso, de programas municipais, estaduais e federais, que integrem as políticas de segurança pública com as políticas sociais do governo, e que pretende enfrentar a violência nas suas raízes sociais e culturais, com o objetivo de reduzir, de forma significativa, a criminalidade nas regiões estabelecidas.
Ao contrário das práticas até agora realizadas, dentre seus enunciados o PRONASCI afirma que “segurança pública é problema de todos”, devendo combinar ações sociais com a qualificação das ações policiais. Sinaliza que União, Estados e Municípios devem atuar de forma harmônica e sistêmica visando atingir o mesmo objetivo.
O PRONASCI propõe um novo caminho, uma análise sob o viés que busca enfrentar de maneira qualificada e humana, priorizando foco etário, social e territorial em suas ações. O programa destina-se à prevenção, controle e repressão da criminalidade, articulando ações de segurança pública e políticas sociais mediante a cooperação entre União, Estados e Municípios.
Elaborado a partir de colóquios com representantes de organizações não governamentais e Instituições Públicas foram coletadas experiências, preocupações e sugestões que compuseram o programa. Sem o dilema de investir em segurança ou em ações sociais. Ao invés de priorizar uma ou outra solução, propõe ações preventivas e qualificação nas ações repressivas.
As ações preventivas estão focadas nos territórios desorganizados socialmente e conflagrados pela violência e criminalidade, sendo que a prioridade é atender jovens na faixa etária dos 15 a 24 anos, em descontrole familiar ou egressos do sistema prisional, residentes nas áreas com maiores índices de homicídios e outras violências.
O programa não desconhece a necessidade de repressão policial, mas propõe a qualificação dos servidores por intermédio de cursos de especialização em segurança pública, incentivando-os com uma bolsa que os gratifica enquanto se qualificam. Financiamento imobiliário e assistência preventiva de saúde, no eixo de valorização policial são algumas das ações.
O eixo de modernização das Instituições Policiais objetiva disponibilizar equipamentos que permitam ações menos lesivas aos cidadãos e aos próprios servidores como, por exemplo, uso de armas não letais ou de baixa letalidade, uso de equipamentos de tecnologia da informação e estruturação de um serviço nacional de inteligência policial que permita atuação preventiva que impeça a ocorrência criminosa.
A proposta, no entanto, por combinar variadas concepções, propõe mudança de práticas e de cultura. Propõe que a polícia deixe de ser violenta e tenha um perfil comunitário e de relacionamento, enquanto afirma que nos territórios conflagrados se faz necessário uma urbanização semelhante àquela existente noutras áreas das cidades, assim como se instale ali serviços e equipamentos públicos que atendam não só o jovem foco do programa e sim toda a comunidade.
Originalmente, foram selecionadas onze regiões metropolitanas que seriam alvo do programa: Belém, Belo Horizonte, Brasília (Entorno), Curitiba, Maceió, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitória. Em maio de 2009, o Programa já contemplava os Estados de Goiás, Acre, Ceara, Pará, Bahia e Sergipe, além de Estados que conveniaram para serem beneficiados com ações estruturantes e específicas como a modernização das instituições policiais. São eles, Piauí, Rio Grande do Norte, Tocantins, Rondônia, Mato Grosso do Sul e Maranhão. Portanto, há um avanço na forma de se investir em segurança pública.
Dos quarenta municípios inicialmente vislumbrados, já assinaram convênios para implantação e desenvolvimento de ações integrantes do PRONASCI, mais de cem municípios, até 2008. Para conveniar-se necessita a anuência do Governador ou do Prefeito Municipal. O interesse em aderir ao programa, possivelmente, seja, inicialmente, pela disponibilidade de verbas, mas também pela existência de programas que já são realizados nessas localidades e que teriam um incremento de recursos federais para sua continuidade.
A incipiência do programa, no entanto, não reduz sua importância, já que possui grande aporte financeiro no valor de seis bilhões e setecentos milhões de reais para investimentos de 2008 a 2012, que somados ao Fundo Nacional de Segurança Pública e Fundo Penitenciário Nacional, totalizam mais de dois bilhões de reais por ano para financiamento de ações de segurança com foco em segurança pública.
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Diretrizes do PRONASCI
O Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania surge na busca de uma intervenção mais qualificada no âmbito da segurança pública no Brasil, agregando à repressão elementos de justiça e integração entre estados e comunidade. Combina ações preventivas e de repressão, assim como de valorização do profissional de segurança pública e da recuperação de territórios com baixa coesão social marcados por alta incidência de crimes.
“Propõe ainda a integração concertada dos três entes federativos na construção de políticas destinadas a reduzir os índices de violência e criminalidade” (Revista Tribuna Policial, 2008, p.6). O caráter federativo do programa é fundamental para seu sucesso já que a articulação dos três entes federados impõe uma implementação articulada, tanto na definição das ações, quanto na sua efetivação e na execução objetivando atingir as metas e objetivos da política pública.
Importante registrar que as inovações objetivam combinar ações que visam atingir tanto as situações causadoras da violência e do crime, quanto às ações destinadas a reprimi-los.
O conjunto de ações do programa sugere uma ruptura da compreensão reinante. Ao invés do Estado continuar mantendo o isolamento das polícias na busca de resultados, sinaliza com um programa que aglutina atores e divide responsabilidades. Afirma a necessidade de qualificar sua ação com a comunidade como garantia de resultados positivos.
Desafios Conceituais e Mudanças de Cultura
O Programa, conforme mencionamos foi elaborado em parceria com organizações públicas e privadas da sociedade brasileira. Suas ações não são novas. São experiências bem sucedidas que selecionadas poderão ser aplicadas em qualquer parte do território nacional. Os gestores do programa afirmam que a inovação reside na estratégia de envolver diversos segmentos, principalmente a comunidade.
Envolver diversos segmentos sociais num único programa, pactuado com União, Estado e Município, indica um árduo caminho a ser percorrido. O repasse de verbas oportunizado pela União, por si só, não garantirá o sucesso do programa. Deverá haver a execução eficiente na Unidade Federada e nos Municípios envolvidos. Em relação à avaliação, o programa avança se comparado às práticas anteriores, já que prevê o monitoramento de todo seu processo pela Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro.
Portanto, mais do que se preocuparem com investimentos, os gestores terão que acompanhar a implementação, participar da sensibilização em relação aos parceiros, sob pena da proposta tornar-se mais uma ação inócua e desconexa.
Ações estratégicas
a) Pacto Federativo que indica o esforço que todos os entes envolvidos deverão realizar para que o programa se torne uma política pública duradoura e que atinja resultados na redução da violência e criminalidade. A efetivação do programa em regiões governadas por partidos políticos opositores do Governo Federal e a definição do orçamento até 2012, dois anos após o final do atual mandato, deverá influenciar na manutenção do programa. Conciliar os posicionamentos ideológicos e partidários com o interesse público é o que se apresenta como um grande desafio.
b) Articulação das ações policiais (repressiva) com ações sociais (preventivas) com a participação direta dos cidadãos, através de mecanismos normativos que tenham larga abrangência social que reforcem a capacidade social dos grupos vulneráveis, combinados com uma repressão qualificada, onde a força policial, importante mediador de conflitos sociais, tenha a exata noção de seu papel e atue ordinariamente dentro dos limites da legislação, transmitindo aos cidadãos segurança.
b) Valorização Policial – Processo fundamental para qualificar e garantir condições mais dignas de vida e de trabalho desses profissionais. “Um dos principais eixos do Pronasci. O policial que está nas ruas é o mesmo cidadão brasileiro que ordinariamente está em situação de dificuldades econômicas e sociais”, (Tarso Genro, Revista Tribuna Policial, 2008). A mudança só ocorrerá a médio e longo prazo, não tendo o programa garantia de que esses resultados possam ser revertidos no melhor atendimento à população.
c) Modernização das Instituições Policiais de Segurança Pública e do Sistema Prisional com programas de vigilância de estradas, construção de núcleos de policiamento comunitário, elaboração de planos municipais de segurança pública, instalação de centrais de inteligência, ofertar equipamentos tecnologicamente mais avançados que auxiliem na execução da atividade policial visando à redução das ações letais.
d) Monitoramento – o programa está sendo acompanhado desde seu início de forma a permitir avaliação e correção das ações e dos investimentos realizados em cada território. Incomum no Brasil esse acompanhamento, já que não se encontra notícia de qualquer investimento em segurança pública que tenha sido monitorado. A publicação Pronasci em Perspectiva, FGV/DEZ/08, afirma que “Diversos aspectos devem ser considerados quando se analisa o PRONASCI, visto que suas ações têm por objetivo atingir tanto as situações causadoras da violência e do crime, quanto às ações destinadas a reprimi-lo. Além disso, o caráter federativo do programa é importante para a sua análise, pois a articulação dos três entes federados impõe a definição, implementação e execução de um modelo de gestão específico e destinado a assegurar o cumprimento de suas metas e objetivos”.
f) Mulheres da Paz – O projeto visa incentivar mulheres residentes nas comunidades onde o programa for implantado para que atuem como mediadoras, aproximando jovens em descontrole familiar do Pronasci. Receberão auxilio financeiro e serão capacitadas como promotoras legais populares, em temas como direitos humanos, mediação de conflitos e cidadania. Está prevista a inclusão de mais de cinco mil mulheres no programa e um investimento de trinta e sete milhões de reais até 2010, o que representaria cento e noventa e três mil e quinhentas bolsas.
g) Protejo - Jovens vulneráveis – destinado para jovens expostos à violência doméstica e urbana, em descontrole familiar e moradores de rua. O foco do Protejo é a promoção da formação cidadã por meio de práticas esportivas, culturais e educacionais, a fim de resgatar a auto-estima e a convivência pacífica dos jovens nas comunidades. Esses jovens deverão atuar como multiplicadores da cultura de paz e serão beneficiados, durante um ano, com uma bolsa mensal de cem reais.
h) Serviço militar – Jovens recém licenciados do serviço militar geralmente são alvos fáceis do crime, por saberem manejar armas. Eles receberão capacitação sócio-jurídica e terão atuação direta na comunidade. Por um ano, os reservistas envolvidos no projeto receberão uma bolsa de R$ 100 por mês.
i) Casas Prisionais para Jovens e Mulheres – serão presídios especiais voltados para jovens de 18 a 24 anos. A princípio, cada uma das 11 regiões beneficiadas pelo Pronasci deverá contar com pelo menos uma instituição destas. Até 2012, serão criadas 33.040 mil novas vagas para homens e 4.400 mil vagas para mulheres. Programas educacionais e profissionais, como o Brasil Alfabetizado, Proeja (Programa de Apoio ao Ensino e à Pesquisa Científica e Tecnológica em Educação Profissional Integrada à Educação de Jovens e Adultos) e ProUni (Programa Universidade para Todos), serão adaptados às penitenciárias. Com as novas unidades, será possível separar os detentos por faixa etária e natureza do crime cometido. O que evita o contato de presos de menor potencial ofensivo com aqueles de alta periculosidade. A idéia é capacitar os menores infratores para que eles tenham condições de se inserir socialmente e no mercado de trabalho após o cumprimento da pena.
Avanços perceptíveis decorrentes do lançamento do PRONASCI
O Programa concebido em 2007 previa a participação de onze Unidades Federadas e quarenta de seus municípios, escolhidos por estarem entre aqueles com maiores índices de violência e homicídios. Sua divulgação atraiu governadores e prefeitos de outras regiões que passaram a reivindicar junto ao Ministério da Justiça o direito de participar do programa, possivelmente atraídos pelo valor de 6,7 bilhões, disponibilizado para o Pronasci. O site do Ministério da Justiça informa que vinte e uma Unidades Federadas e cento e vinte municípios assinaram termo de adesão ao programa até dezembro de 2008.
O investimento na área de segurança pública torna-se qualificado com a criação do programa que acresce mais Um bilhão e Quatrocentos milhões de reais, ano, ao Fundo Nacional de Segurança Pública e ao Fundo Penitenciário Nacional que não ultrapassavam quinhentos milhões de reais, ano. O Ministério da Justiça mantém os valores dos referidos Fundos e soma a eles a verba do PRONASCI.
Sapóri, 2007, afirma que “O nível de governabilidade da política pública e controle da criminalidade é, portanto, reduzido, em comparação com a provisão de outros bens coletivos, como saúde e educação. E quando o âmbito da governabilidade é restrito, a competência governamental para prover a ordem pública com eficácia e eficiência fica comprometida, mas não necessariamente inviabilizada”
O acréscimo ocorrido com o lançamento do PRONASCI pode, num primeiro momento, não ser apurado em forma de redução da violência e da criminalidade. Mas permitirá o melhor atendimento dos projetos que são executados nas Unidades Federadas principalmente no que se refere à modernização das Instituições Policiais.
Resultado desses investimentos espera-se que a participação das comunidades e de seus representantes nessa nova elaboração, assim como as ações de valorização dos servidores policiais, através de curso de capacitação técnica e especialização, bolsa formação, plano habitacional e atendimento preventivo de saúde, possam desenvolver um modelo de segurança pública que atenda as necessidades do Pais e de sua população.
Pacto Federativo
O arranjo federativo proposto pela constituição vigente visou descentralizar o poder político do governante federal sob o compromisso de democratizar o Brasil. Segundo Celina Souza (Constitutional engineering in Brazil: the politics of federalism and decentralization, Londres/Nova York, Macmillan/St. Martin’s Press,1997. 211 páginas:
“Certamente o tipo de federalismo adotado não era o único possível e nem mesmo a alternativa preferida por expressivos setores governamentais. Assim, a descentralização revelou-se peça indispensável”. Em outras palavras, criou-se um modelo que valoriza a fragmentação e, conseqüentemente, amplia o número de atores políticos e de possíveis contestadores de decisões. Nesta construção, governadores e prefeitos adquirem papel político relevante. Como sustenta Souza,1997, foi construída uma “paralyzed competitive arena”, na qual é alta a probabilidade de decisões e atores cancelarem-se mutuamente. Por outro lado, reforçando essa tendência, o texto constitucional retrataria a preocupação muito mais com a participação popular do que com a obtenção de um consenso social sobre o que deve ser conseguido com a descentralização.
O Pacto Federativo pressupõe um regime de colaboração, construção conjunta, responsabilidade recíproca sobre atribuições legais e específicas. Ou seja, como propõe o PRONASCI, responsabilidades de todos e não de um ou de outro como até agora se pratica. Com esses mecanismos, espera-se que estados e municípios tenham condições estruturais, físicas e financeiras para implementar as ações do programa.
É visível o esforço de superação que será exigido dos gestores públicos para viabilizar o PRONASCI através do pacto federativo como estratégia fundamental para a mudança, haja vista a predominante desconfiança que reina entre as esferas de governos motivadas, principalmente, pelas questões político partidárias que na maioria das vezes se sobrepõem ao interesse público.
